袁 国 辉

 

所谓协商民主，是以选举式民主为标志的现代西方民主政治，既是世界政治文明发展的产物，也对世界政治文明的发展起了重要推动作用。从广义上说，协商民主是一种重要的民主实现形式，是对选举民主、自治民主、谈判民主的完善和超越。协商民主的内涵是指公民、政党、利益团体或专设的政治协商组织，通过深入的讨论、辩诉过程，使相关各方了解并尊重彼此的立场、观点和诉求，从而在追求公共利益的前提下，寻求并达成各方可以接受的决策方案。其前提在于承认并接受多元社会及利益多样化的现实，承认并接受利益主体多元化及不同利益主体之间存在的差异和分歧；其核心在于强调理性基础上的协商，从而实现立法和决策的共识；其本质就是要充分体现并维护人民群众的重要诉求和根本利益。

从我国的国情和人民政协的性质出发，政协在协商民主中的主要任务是切实履行好政治协商的职责。当前，主要是针对新的历史条件下人们思想观念、利益格局的多元化趋势以及党的执政环境的新变化，不断完善协商民主，坚定地推进和完善有中国特色的协商民主建设。

政治协商是人民政协最早确定的一项主要职能，也是人民政协三大职能中的一项核心职能。现阶段，人民政协履行政治协商职能的过程，就是一个充分发扬民主的过程，它贯穿于政治协商的全过程。这个过程主要体现在三阶段，也就是在党委决策实施前的民主协商、决策实施中的民主监督和决策实施后的民主评议。各级政协在履行政治协商职能的长期实践中，逐步形成了一套比较成熟、规范的经验。然而，建设中国特色社会主义是一项全新的事业，面临的任务十分艰巨，决策科学化的要求不断提高。在这一阶段，执政党面临着提高执政能力和执政水平的考验，而面对民主渠道的不断增加和社会民主的不断扩大，人民政协能否保持自己的优势，继续成为社会民主的主力，也同样面临着提高民主协商能力和协商水平的考验。人民政协要努力适应新情况，在履行政治协商的职能中发挥更大的作用，作出新的贡献，就必须不断完善和深化政治协商的重点、途径和方式方法。在新的形势下，人民政协要推进协商民主，必须牢牢把握三个要点，这就是“议大事、集民智、讲真话”。

议大事，是人民政协的一个优良传统。推进协商民主，必须坚持议大事，它事关政治协商的方向。人民政协的章程明确规定，政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策前进行协商和决策执行过程中的重要问题进行协商[1]。长期以来，各级政协在履行政治协商的职能中，始终坚持了这一优良传统，为新中国的建立和推进中国特色社会主义建设事业发挥了显著的作用。所谓“议大事”，就是通常所讲的“围绕中心，服务大局”。随着实践科学发展观活动的不断深化，对于“中心”和“大局”，必须有一个更全面、更完整的认识。但在这几年的实践中，就什么是中心，什么是大局问题，有时也会出现一些偏差。有些地方，往往把党委书记的指示当作中心工作，把党委提出的任何任务都当作全局工作，唯书记和党委是从，这显然是一种偏见。不可否认，党委书记往往站得比较高，思考的问题比较宏观。但由于一级党委的书记受一个区域的局限性较强，加上受个人的知识面、经历、素质、作风等方面的影响，在决策过程中，难免会出现一些认识上的偏差，而一把手的偏见又直接影响到党委的集体决策。如，十多年前，中共绍兴市四届市委会曾作出一项“到2010年将绍兴建设成国际旅游城市”的决议，作为全市的一件大事，市政协也为此开展了一系列的活动。实践证明，这是一个不切实际的决定。从改革开放三十多年的实践来看，类似这样的偏面决策并不止这一项。如何正确选择政治协商的议题，这是各级人民政协在新的形势下必须认真思考的一个理论和现实问题。无论从我党的宗旨出发，还是以“三个代表”重要思想和科学发展观来判断，“执政为民”，“以人为本”，始终是我们一切工作的出发点和落脚点。因此，从这个意义上讲，所谓“中心工作”，就是民心工作；所谓“全局工作”，就是全民工作。无论是党委书记作出的指示还是党委集体作出的决定，只有符合大多数老百姓的根本和长远利益，才能称得上是“中心”和“大局”。因此，人民政协在确定协商议题时，必须始终牢牢把握这个大方向。否则，就会失去协商的根本意义。如果小题大做，看上去热热闹闹，其实是劳民伤财。

根据科学发展观的要求和这几年政协推进协商民主的经验，政协确定协商议题，既要接受党委交办的重大任务，也要关注民间的热点问题；既要抓住经济发展这个第一要务，也要关注文化、教育、社会各项事业发展中影响深远的重大课题；既要关注城市的发展，也要关注农村的发展；既要关注政府的工作，也要关注党组织的作风建设、廉政建设。

集民智，是人民政协的一个最大优势。推进协商民主，必须坚持集民智，它事关政治协商的质量。在履行政治协商职能的过程中，发扬民主的程度如何，将决定协商的质量和成效。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，从诞生之日起，就是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，也是党和政府广集民智、实行科学民主决策的重要环节。人民政协履行职能的过程就是发扬社会主义民主的过程[2]。在我国的统一战线中，之所以称政协是最广泛的爱国统一战线组织，是因为它不仅吸纳了本区域内的社会各界人士，同时还包容了区域之外的港澳委员。这正是政协充分发扬民主的坚实基础和最大优势。

政治协商的形式是开展政治协商活动的载体。人民政协履行三大职能的形式和途径各不相同。政治协商，主要是以组织的形式出现。如全体会议、常委会议、主席会议、常委专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、专门委员会议以及根据需要召开的政协内部各组成单位和各界代表人士参加的协商会议等[3]；民主监督，则以组织为主、个体为辅，既有组织形式的监督，也有委员个体的监督，如行风评议员等；参政议政，则以个体为主、组织为辅，如通过每个委员的提案、社情民意、会议发言等形式。由于政治协商的议题一般都是事关重大或影响深远的问题，因此，政协在履行政治协商职能时，必须要特别注意把广大委员的意见、建议吸纳到组织中来，不能以少数与会人员的意见代表广大委员的意见，把大多数委员的意见排除在会议之外。坚持和完善人民政协的民主协商，有利于使各民主党派的意见和主张在国家政治生活中得到充分表达；有利于吸收各民族、各团体、各阶层、各方面人士参与国事；有利于广开言路、集思广益、尊重多数、照顾少数，促进决策的科学化、民主化；有利于形成融洽和谐、生动活泼的局面[4]。

在决策过程中，科学化和民主化是一对孪生兄弟。科学决策必须广集民智，广集民智才能科学决策。人民政协在政治协商中要真正做到广集民智，必须把握两点：一要体现广泛性。人民政协的性质决定，在政协组织中，委员始终处于主体地位，发挥着主体的作用，政协要履行好各项职能，都离不开委员的主体作用。由于政治协商多采取组织的形式，因而，如何最大程度地把广大委员的意见吸纳到政治协商活动中来，这是提高政治协商质量的关键。特别对一些事关全局和长远发展的协商议题，以及采取主席会议、常委会议这类小范围协商的形式，都不能忽视委员的主体作用。各级政协要不断探索向委员通报情况、吸收意见的途径和方式，为委员了解信息、掌握政策、知情明政创造条件，使委员参与协商的渠道逐步增多、形式日益规范。二要贯穿全过程。协商议题的提出和确定、协商活动的安排、协商活动的进行、协商成果的报送、意见建议的处理及反馈五个环节是人民政协政治协商的全过程[5]。广集民智，不能只局限在决策确定前，而必须坚持全过程。

讲真话，是人民政协的一个最大特色。推进协商民主，必须坚持讲真话，它事关政治协商的成败。比较世界各国的民主制度，“中国经验”的民主就是协商民主，而协商的前提和基础是参与各方地位平等，协商的内容就是寻求利益的交集，寻求最大的“公约数”。让每个委员都能讲真话，这是政协赋予委员的权力。政协在政治协商中，要坚持让每个委员能够畅所欲言，充分发表意见，坚持求同存异，鼓励各种意见的发表和沟通。近几年，个别领导干部有一种不好的风气，就是听不得不同的意见，更不喜欢听反对的意见。协商的本身就是要听取各种不同的意见，而不是随声附和，唱唱赞歌。如果把政协的不同声音简单看成是提反对意见，这本身就是民主政治的一种倒退。尽管党委和政府集中了本地的精英和人才，但在制定一个事关全局和长远的重大决策时，不可能是完美无缺的。因此，在重大议题的协商过程中，要鼓励说实话，敢干讲真话，善于提意见。协商一个重大的议题，尤其是涉及面广、影响深远的议题，如果没有一个不同意见，这是一种极不正常的现象，也是一种不成功的甚至是失败的协商。实践证明，凡是听不得不同意见的决策，必定是一个不完善、不成功的决策。作为政协委员，只会唱赞歌，不敢讲不同意见、甚至提反对意见的委员，也是一名不称职、甚至不合格的委员。